乡镇规划建设调研报告

三、对加强镇村规划建设的建议

上述问题不是一朝一夕形成的，也不可能期望能一朝一夕得到彻底解决，需要不断探索新的工作方式和方法，不断总结经验教训，逐步加以解决。为此，特提出如下一些建议：

⒈ 全面推行“责任规划师”制度，建议为每个乡镇配备专业的规划单位和规划师，除了承担规划编制任务外，还应担负规划维护、宣传、培训、咨询的职责，具体指导该乡镇所有村庄的新农村建设。

⒉ 积极开展规划的动态维护工作。实际上，越是大发展的时期，越需要通过规划进行合理的控制和引导。规划既然编制了就一定要按规划实施。但各乡镇编制的乡镇域规划、村庄规划，可能会因为地方发展速度快、或者原有的发展条件发生了很大的改变，而需要进行一定的调整。这些都是发展中的问题，除了在规划编制中要求重视近远期发展要求，重视规划刚性和弹性的有效结合，还需要利用规划的动态维护机制，在不违反全县和乡镇规划发展定位和目标，不侵害国家、集体和他人权益，不损害公众利益的前提下，应允许对规划进行局部的合理的调整，使之更符合当地的发展要求。

⒊ 进一步完善土地制度和政策。我国现行的土地政策不利于新农村建设和城镇化发展。对于我国土地制度的改革，若想对新农村建设发挥积极作用，就要做到“放活”。现在乡镇集体、村级集体对农村集体土地基本上只是名义上的所有权，实际上只是在行使国家的代理权而已，没有权利按照实际需要进行有效流转。这使得乡镇、村庄即使有建设用地盖成了居民区，但往往因为产权不明晰而造成闲置，降低了本地区经济发展的活力。为了实现我国全国范围内土地资源的有效配置，形成全国范围的统一的大市场，应探索形成更为有利于发展的切实可行的土地制度。

⒋ 在确保功能定位的基础上大力发展特色产业。产业发展是区县发展的重中之重，延庆县作为北京市“生态县”的功能定位，决定了其必须发展符合其功能定位的特色产业。例如，四海镇作为“生态保护发展区”，为北京市“净土净气净水”是本地区的重要任务。因此，其第二产业的发展肯定会受到限制，就连第一产业的规模养殖业的发展也会受到限制。从而，该镇应该利用本地种植业和自然环境的优势，发展具有“三品一标”[“三品一标”，即绿色农产品、有机农产品、无公害农产品，以及具有地理标志特征的农产品。]特征农业，以及创意农业、休闲观光旅游业等。

⒌ 进一步完善乡镇政府的职能。从目前乡镇政府的职能来看，更多的是“执行上级指令和开展服务”，基本没有执法权和管理权。然而，根据当前的北京郊区农村的实际情况来看，乡镇政府基本上没有任何的财政统筹管理权，各项新农村建设资金从上级统一下拨并指定使用项目，这在一定程度上配合国家的整体规划也避免了资金的挪用，但这种“千篇一律”的方式有时却未必符合当地农村的实际需要。事实上，乡镇政府作为农村基层的领导者和建设者最清楚本地区经济社会发展的实际情况和急需解决的问题，如果能给乡镇政府一定的财政统筹权，也许会使国家的建设资金的使用更有效率。所以，目前应该考虑通过完善相关立法和监管机制，赋予乡镇政府适当的财政统筹权、执法权和行政管理权，使乡镇政府具备“规划、统筹、控制、服务”的职能，发挥乡镇在郊区城镇化中的“节点”作用。

⒍ 继续增加基础设施建设的投入。农业本身的发展解决不了农民的致富问题，只有依靠农村的城镇化带来的积聚作用和由此产生的大规模的二三产业才能解决农民的就业问题和致富问题。无论是招商引资，还是本地特色产业的发展，相关基础设施必须配套，否则难以形成吸引力和竞争力。永宁镇“延庆东部山区农产品加工基地”3000亩土地资源闲置的另一重要原因就是工业园区的基础设施不配套，而当地政府又缺乏资金实力而无力投资。上级主管部门要适当增加对边远落后地区产业的财政扶持。边远地区有前途的产业、特色产业的发展，仅依靠当地政府的投资是难以实现的，这需要上级主管部门划出专门的资金，配合当地政府对这些产业进行扶持，并且政策支持要稳定，这样才能保护和促进本地区的产业的持续发展。

⒎ 新农村建设资金投入数量和使用途径应适当灵活。对于北京近郊农村，新农村建设资金的各级配套是绝对的利好；然而，对于远郊落后地区，新农村建设资金所需的当地的配套资金支持反而给当地的背上了包袱。有些农村为此还形成了负债，由此有些干部和村民对新农村建设产生误解。所以，对于边远落后地区的新农村建设资金应该在数量上更多；从使用途径上应紧密结合当地的民生状况，而不是按指定项目、指标进行建设。当地的民生状况直接影响着农民对新农村建设成果的态度，过于现代化的设施在边远落后的地区往往得不到农民的欢迎和肯定。比如，位于边远地区的四海镇有自己特殊的自然风貌，更有效率的做法应该是“依山傍水、因地制宜”，使本地农村的基础设施如商业、餐饮、住宿、医疗、金融、网络、通讯等的基本功能更为齐全，又充分利用了特有的山、水灯自然条件，将其建设成京郊特色小城镇。但是如果按照统一规格的项目进行建设，不仅会削弱其山区特色，而且还会造成后期较高的维护费用。

⒏ 提高上级主管部门办事效率。新农村建设无疑为中国广大农村注入了活力，各乡镇、村都希望能够早日改变贫穷落后的面貌，所以基层政府和干部群众是非常积极的。上级主管部门应该及时对基层的规划进行指导和批示，对于符合要求的应及时予以批复，对于存在问题的要快速明确指出，不拖沓，不敷衍，把这一关乎农村发展的大事切实办好。

⒐ 着力推进规划的公众参与，激发村民参与村庄规划建设工作的主人翁意识。虽然现在的规划工作是以政府为主导的，但不应避讳老百姓的广泛参与。强化规划的公众参与，可以为规划的开展、建设的实施打好基础。近期的工作重点是应着力提高老百姓的参与意识，使规划能让老百姓看得懂，进而让广大人民群众积极参与到城乡规划的编制和实施监督工作中来。