海南土改突围：农地性质变更的新契机

21世纪经济报道 朱传岐 海口报道

核心提示：

一旦农村集体建设用地可以用作非农业建设，未来农地会大量减少，土地租售交易还将出现大量增加，随之而来的就是旅游、农贸等经济的快速发展。

海南的农地改革正在酝酿新突破。

海南省国土环境资源厅研究制定的《海南省农民集体建设用地管理办法》(下称《管理办法》)，近期已上报海南省政府审议。

海南土改能否进一步推进？这一《管理办法》能否审议通过颇为关键。

上述《管理办法》提及，经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

“农村集体建设用地若可用于非农业建设，意味着海南农地性质变更的大门已被打开。”有受访的业内人士如是表述。实际上，除了海口、三亚、保亭等农村集体土地产权制度改革试点外，海南其他地区的农地流转还是被硬约束在与农业相关的建设这一范畴内。

土地确权的先行者

早在几年前，海南省就争取到了国土资源部的支持，率先推进了包括农村土地产权制度、征地制度、农村集体土地流转等改革试点。

土改的核心是农民土地的自由流转，土地确权则是关键步骤，海南之所以能成为中国土改的试验田，其全国最有效率的土地确权工作功不可没。

与全国其他省份相比，由于历史原因，海南土地权属管理基础其实非常薄弱。农村集体土地权属经过了土改、农业合作化、农村公社化等6次大变迁后，土地权属已无文字资料可查。

为 了明晰产权关系、保护农民的土地权益并为发展农村经济、推进土地管理制度改革创造基础条件，海南省从2002年起开展全省农村土地确权工作，并于2005 年全面完成了集体土地所有权的确权划界与登记发证工作，登记发放集体土地所有证92810宗、总面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的99%，制作 了海南省农村集体土地所有权地籍图，并建立了海南省农村土地确权数据库，成为我国第一个基本完成了农村土地确权登记的省份。

此外，海南省 有关部门还完善了相关法规和政策。于2006年出台了《预防和处置土地权属纠纷群体性事件暂行办法》，成为全国第二个颁布处置该类突发公共事件应急处理办 法的省份，并于2008年出台了第一部处理土地权属纠纷问题的地方法规--《海南省土地权属确定与争议处理条例》。

据了解，截至2012年底，海南省89.65万农户领到了宅基地，发证率占全省应发证总户数的97.7%，并建成省、市县、乡镇三级联网的农村宅基地产权管理信息系统。

土地确权工作对推进以土地流转为核心内容的土地改革打下基础，正鉴于此，国土资源部在2009年批准三亚市作为农村集体土地产权制度改革试点后又在2012年将在海口、三亚、陵水等市县列为全国农村集体土地产权制度改革试点。

一位业内人士表示，目前，海南省已有超过2万农户拿到了土地流转证，在“红本”在手的情况下，不少农民得到了实惠。

“我们拿到确权证以后就可以把地流转出去，租给别人收租金，但是我们这里流转出去农业用地主要还是用来建果园、虾塘、观光农业。”东方市板桥镇一位农民告诉记者。

“通 过土地确权工作，海南大部分农业用地都可以进入流转，但是现有政策下，大部分可流转的农业用地还是用于与农业相关的建设。”上述业内人士表示，目前来看， 海南农村集体建设用地的“新探索”主要还是集中在试点地区。“三亚、保亭着重探索农村集体土地参与旅游开发，海口主要探索集体土地交易平台建设与宅基地管 理，陵水则着重探索旅游景区周边农村集体土地流转和利用。”该人士介绍。

农地性质变更的契机

海南省国土环境资源厅研究制定的《海南省农民集体建设用地管理办法》，近期已上报海南省政府审议。

海南土改能否进一步推进？这一《管理办法》能否审议通过颇为关键。上述业内人士说。

据 了解，《海南省农民集体建设用地管理办法》对农村集体建设用地规划与计划、宅基地、公共设施与公益事业用地、开发经营与流转等做出明确规定。其中最受关注 的内容为：经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

根据我国现行土地管理法，土地按用途分有农用地、建设用地等。而在农村集体所有制的土地中，农村集体建设用地多指除耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

“此管理办法最大的亮点就在于扩大了农村集体建设用地的用途，农村集体经济组织或者村民可以在农村集体建设用地上开展非农业建设，这对推动农村经济发展有着极为深远的现实意义。” 中国(海南)发展改革研究院相关部门负责人告诉记者。

“一 旦农村集体建设用地可以用作非农业建设，未来农地会大量减少，土地租售交易还将出现大量增加，随之而来的就是旅游、农贸等经济的快速发展。”上述业内人士 表示，海南是中国土改的试验田，在土地确权基本完成的情况下，推出旨在扩大农村集体建设用地的用途的《海南省农民集体建设用地管理办法》，是在为中国未来 土地的市场化流转探索新道路。

“农村集体建设用地可用于非农业建设，意味着中国农地性质变更的大门已被打开。”该人士说。

实际上，目前发生的集体土地流转大多不会改变集体土地性质及脱离农业领域。此次《海南省农民集体建设用地管理办法》则表示，其非农业开发的领域主要涉及旅游、农贸市场、标准厂房等。

但问题在于，可以涉及的非农业领域到底能有多深？

“对于这些手中有大量农业集体用地的企业来说，最关心的莫过于这些土地能否用于‘城镇化’。”有市场人士认为。