海南儋州国家农业科技园区管理体制的调研报告

2007年3月开始，华南热带农业大学（以下简称热农大）与中国热带农业科学院（以下简称热科院）分离，海南大学与华南热带农业大学合并，热科院归属农业部，热农大与海南大学合并组建新海南大学后归属海南省。随着“院校分离”和“两校合并”，原依托热农院校的海南儋州国家农业科技园区（以下简称园区）采取何种管理体制，才能充分调动各方面的积极性，促进农业科技成果转化和产业化，辐射和带动全省农业发展，成为一个倍受关注的焦点。为此，省政府研究室专门组织人员，实地考察了园区核心区，走访了科技厅、热科院、海南大学的有关领导，查阅了相关历史资料，形成本调研报告。现汇报如下：

一、海南儋州国家农业科技园区基本情况

（一）建园背景。1998年4月，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清视察海南时提出“要依托热作两院，建立一个热带农业高新技术产业示范基地”。1999年12月，时任国务院副总理的温家宝同志视察海南时提出“热带农业在海南得天独厚，下决心以海南热作两院为基础，建立一流的、现代化的热带作物试验示范基地，以此带动整个海南农业的发展”。2001年4月，国务院在《农业科技发展纲要》中提出：“十五”期间，要在全国不同地区建立50个符合21世纪现代农业发展方向、对不同地区农业和农村经济发展具有较强示范带动作用的国家农业科技园区。2002年5月，经省政府和热农院校共同努力，国家科技部、农业部、水利部、林业局四部委以及中国科学院、中国农业银行同意启动海南儋州国家农业科技园区（试点）建设（国科发农社字〔2002〕163号），海南儋州国家农业科技园区成为全国36家国家级农业科技园区（试点）单位之一。

（二）基本功能定位与发展目标。园区的基本功能定位是：农业科技资源优化组织运作的平台，农业技术组装集成的载体，市场与农户连接的纽带，现代农业科技的辐射源，农村实用人才培养和技术培训的基地。“十一五”发展目标是：从2005年起，经过五年时间，把园区建设成为立足海南、面向热区，集科技成果展示、示范、推广，生产、加工、流通和观光于一体的，多功能、综合性、网络化的现代农业科技成果产业化运作平台，建设成为海南省现代农业的先行区，为率先基本实现农业现代化提供样板与模式，辐射、带动全省农民增收、致富、奔小康。

（三）建设与发展概况。2002年园区筹建时，由于对农业科技园区认识不足，几经反复，到2003年才明确了发展思路、运营模式、功能和产业定位，完成了规划编制。2002年，园区成立了海南儋州国家农业科技园区开发有限公司（以下简称园区开发公司），开始引入企业化运营。之后，园区制定和出台了一系列优惠政策，陆续引入或成立了一批企业，至今仍有入园企业11家。2003年5月，海南省政府批复《海南儋州国家农业科技园区总体规划》（琼府函［2003］20号），将园区分为核心区、示范区和辐射区。其中核心区分设13个功能区，总面积2万亩；示范区10万亩，分布在各市县；辐射区40万亩。2004年之后，随着部分建设资金和项目资金的到位、核心区部分土地的落实，园区建设速度明显加快。截止2007年6月，园区共投入各项建设资金3881.95万元，完成农业科技项目投资2369.6万元，建成核心区基础设施建设一期工程，实现100余项热带农业新品种、新技术和新方法的集中展示，初步具备农业科技成果展示、示范和培训的条件。目前，园区核心区基础设施建设二期工程，即良种良苗产业化基地基础设施建设工程的前期论证及项目可行性研究报告编制已经完成；儋州黄泥沟和澄迈金江两个现代农业示范区建设正在积极推进。

（四）园区经营管理的现状

1、管理机构与人员。园区筹建伊始，省政府成立了“海南儋州国家农业科技园区协调领导小组”，由热农院校、科技厅、农业厅、发改厅、财政厅、地税局、儋州市、农业银行等有关单位组成，由分管副省长担任组长，负责园区的宏观指导和组织协调。领导小组下设办公室，由热农院校主要负责人担任主任，负责园区日常工作。2003年5月，为进一步加强园区管理和实施运作，经协调领导小组同意，成立了“海南儋州国家农业科技园区管理委员会”（以下简称园区管委会），由热农院校和儋州市有关领导组成，热农院校主要领导担任主任，下设办公室负责日常事务，人员分别由热农院校和儋州市选派。目前，园区管委会办公室与园区开发公司实际上是“两个牌子、一套人马”，共有职工15名，其中有正式编制的7人，分别隶属热农大、热科院、儋州市，长期聘用工作人员8名，另有120名务工属于征地后解决就业的农民。

2、园区开发公司股权结构。2002年，园区开发公司成立时注册资金3000万元，由南辰农场和热农大分别以土地入股。2006年进行重组时，南辰农场退出，注册资金减为2000万元，热农大继续以880.73亩入股，占注册资金的79.5%；洋浦热作两院生态农业开发中心货币出资380万元，占注册资金的19%；华南热带农业大学种苗组培中心货币出资30万元，占注册资金的1.5%。但是，在土地使用上，实际用地与注册用地并不一致，园区850亩实际用地属热科院名下，已建成核心区一期工程；而880.73亩注册用地属热农大名下，位于核心区之外，由于无法解决地上农民再就业等问题，热农大一直没有使用。

3.费用保障。在基础设施建设投入方面，截止2007年6月，累计投资3881.95万元，其中，海南省政府投入1775万元（计划总投资3000万元，尚有1225万没有到位），主要用于核心区道路工程、多功能楼及设施大棚建设；国债和地债资金1400万，主要用于核心区铺仔路和云植路照明工程、博览园道路工程建设；自筹资金706.95元（全部为科学院投入），主要用于核心区科技成果展示与示范基地、热带作物及热带花卉良种良苗产业化基地建设。在项目资金投入方面，主要由国家发改委、科技部、省发改厅、省科技厅以项目资金的形式给予支持，累计拨款2480万元，主要用于热带珍稀林木繁育基地、天然橡胶产业化示范工程、天然橡胶丰产栽培技术推广服务中心等基地或技术推广项目建设。在日常工作经费方面，没有固定的投入渠道，主要由园区从项目经费中支出，热农院校也在经费紧张时以不同方式给予支持。人员工资和福利也采取多种方式，7名有正式编制的工作人员分别由热农大、热科院、儋州市政府发放，8名外聘人员从公司科技项目费用中支出。

4．科技成果支撑。目前，园区共有研发和服务机构41家，主要由三方面构成，一是热科院下属的科研机构。主要在橡胶、香蕉、甘蔗、木瓜等热带作物新品种、新技术和新方法等方面给园区以支持，是园区农业科技创新、研发和服务的主要支撑。二是园区专家大院。2003年1月，园区依托热农院校的人才、技术、信息等资源，以各类科技示范基地为载体，成立了橡胶、香蕉、热带牧草与黑山羊、南药、香草兰等5个专家分院。实质上，所提供的科技成果也以热科院为主要支撑。三是热农大种苗组培中心、儋州市南辰农场等5家入园企业的研发与服务机构。主要对香蕉、橡胶、甘蔗等科技成果进行推广，并不是真正意义上的科技成果研发机构。据统计，2002年园区筹建以来，60余项科技成果转化项目，主要由热科院各科研机构支持，而通过其它途径进行转化和推广的几乎没有。

二、“院校分离”后园区面临的几个关键问题

“院校分离”后，园区管理责任主体将一分为二，分别隶属“部（院）省”两家，园区采取何种管理体制将接关系到园区的长远发展。一方面，按照国家对各地农业科技园区的总体要求，必须坚持“政府引导、企业运作、中介参与、农民受益”的办园宗旨，政府引导是园区存在的前提；另一方面，园区建设的主要目的是加速推进农业科技成果转化，科技成果的支撑是园区生存的保障。因而，园区的发展，既不能没有政府的引导，也不能忽视热科院的科技成果支撑。园区的管理体制必须在“省部共建”的前提下实现“共赢”。目前，要重点解决好以下几个关键问题：

（一）“以省为主”还是“以院为主”。在以往的管理管理体制下，“海南儋州国家农业科技园区协调领导小组”代表省政府，通过“海南儋州国家农业科技园区管理委员会”对园区进行宏观指导，在基础设施建设和项目资金上给予支持，侧重行政管理和公共服务；热农院校则以土地入股园区开发公司，并在人才、科研成果和日常管理经费等方面给予支持，侧重对园区开发公司的经营性管理。“院校”分离后，省政府行政管理和公共服务的职能并没有改变，改变的只是园区开发公司的权属，即属院（农业部热农院）、属校（新海南大学）还是属厅（省科技厅）的问题。省科技厅是政府直属部门，不可能直接参与公司的经营性管理，必须通过其下属单位参与运作，显然有点“节外生枝”；新海南大学的科技支撑作用明显弱于热科院，缺乏土地依托（指实际使用地），而且主要教学机构已迁到远离园区的海口，显然有点“鞭长莫及”；热科院既有科技成果支撑、又有土地资源依托，还能保持规划的整体性和延续性。所以，最理想的管理体制是“园区行政管理和公共服务以省为主、园区开发公司经营管理以院为主”的“省部共建”模式。但是，目前园区11家公司中只有园区公司一家能正常运转，而园区公司又与园区管委会“一套人马，两个牌子”，人员相互交叉，职能混淆。如何使行政管理权与经营管理权分离，让园区管委会与园区开发公司各司其职，是实现“园区行政管理和公共服务以省为主、园区开发公司经营管理以院为主”管理体制的关键。

（二）如何保障园区规划的延续性。“院校分离”后，对园区规划的主要影响集中在核心区。目前，核心区规划中的2万亩土地，大多土地属于热农院校，各功能区的运作方式和现状各异。有的功能区是以园区开发公司作为项目业主，如热带农业科技成果展示与示范区、中心服务区、热带作物良种良苗产业区；有的是以园区公司和热科院下属研究机构为项目业主，如天然橡胶优质种苗标准化生产及丰产栽培示范区、热带园林花卉种苗产业区；有的由功能区产权拥有单位投资建设，早已存在，只是给个说法在名义上纳入功能区，如热带植物园区、高新技术创新区等功能区；有的还只是一个概念，没有启动建设，如南药GAP种植示范区、农产品加工研发中试区、淡水养殖试验示范区。“院校分离”后，13个功能区采取何种模式运作，才能保证园区规划的完整性和延续性，将直接影响到园区存在的可能性。

（三）如何对园区开发公司进行重组，才能既尊重历史又有利于园区开发公司的长远发展。由于“院校”一家时许多资产的产权没有严格区分，导致“院校分离”后园区开发公司的资产归属难以界定。对股权结构进行重组，必须抓住以下几个关键环节，一是要保证园区开发公司经营管理“以院为主”，就必须由热科院控股，承担主要的经营管理权。二是园区开发公司要实现“滚动”发展，必须有一定的土地和项目做保证，必须在实现科技成果展示与示范的基础上，具备发展热带作物良种良苗产业的条件。三是政府投入的基础设施建设资金和以项目形式支持（含由省财政支持的国债资金）的资金形成的资产，以省政府的名义在股权结构中予以体现。四是热科院所属的科研机构对园区支持所形成的地面附着的农作物等资产，在股权结构中予以体现。五是要尽快明确洋浦热作两院生态农业开发中心和华南热带农业大学种苗组培中心两个小股东的归属问题。另外，院校分离”后，必须明确园区开发公司经费投入的主体，建立相应的投入机制。否则，在园区体制转换和建设的关键时期，园区开发公司将“门难开、人难留”，甚至会丧失良好的发展机遇。

（四）如何保障科技成果来源渠道畅通无阻。“两院分离”前，园区的科技成果主要来自热农院校，而且以热科院的科研机构为主要支撑，其它科研教学机构几乎没有科技成果流入，如热农大、海南大学等教学机构和省农科所等科研机构。而且，市场化的科技成果流转机制一直没有形成，热科院的科技成果投入大多以行政方式，动员下属各科研机构在园区内，就自身研究成果建设示范点。实际上，科技成果并没有真正流转到园区，或者说园区并没有获得科技成果的知识产权。“两院分离”后，园区必须按照现代企业制度和市场规则，建立科学的科技成果流转机制，保证热科院、新海南大学以及有关农业科技研究部门的科技成果向园区流转。

　（五）如何实现园区的辐射作用，带动周边农民勤劳致富。海南儋州国家农业科技园区是海南唯一的“国字头”农业科技园区。但由于园区优惠政策覆盖面窄、扶持力度小，企业“孵化器”功能缺失，核心区建设一拖再拖，对企业和中介服务机构的吸引力不大，入驻企业和中介服务机构很少。示范区也只启动了儋州黄泥沟和澄迈金江两个开始启动，辐射区基本没有建立，辐射作用不强，科技成果转化、示范、推广的效果十分有限。如何发挥园区应有的示范和辐射作用，也是一个十分现实的问题。

三、对海南儋州国家农业科技园区管理体制的几点建议

（一）理顺管理体制，建立园区行政管理和公共服务“以省为主” 的管理体制。继续保持园区原有行政管理体制，保留“海南儋州国家农业科技园区协调领导小组”及其办公室，职责不变。调整园区管委会主要负责人，建议由科技厅的一名领导兼任主任，成员由省科技厅、热科院、海南大学、儋州市的有关人员组成，代表政府对包括核心区、示范区、辐射区的所有功能区和包括园区开发公司在内的所有公司，行使行政管理权和提供公共服务。园区管委会办公室按照全额拨款事业单位设置，工作人员原则上不得与企业管理人员交叉。

（二）根据核心区各功能区的不同情况，建立起相互统一、又独立运作的经营管理模式，保证园区规划的整体性和延续性。园区核心区的各个功能区，最终将按照园区的总体规划，采取企业化运作的模式进行经营。建议：一是调整园区核心区规划，剔除由于“两院分离”无法实现原规划意图的功能区。二是通过园区开发公司重组，将刚刚建成的热带农业科技成果展示示范区和中心服务区两个功能区，以及完成了前期论证及项目可行性研究的园区良种良苗产业化基地，重组成新的园区开发公司，打造成核心区的“核心”，逐步实现“滚动发展”。三是对以园区公司和热科院下属研究机构共同投资的功能区，按照出资比例组成股份公司，进行企业化经营。四是对产权相对独立的功能区，由园区管委会与产权所有单位签定协议，确定权利义务，建立“松散型”的合作关系。五是对还未能启动建设的功能区，由园区管委会对外招商，采取政府投入一定的基础设施经费、热科院投入土地和提供科技支持、企业投入运营资金的形式，进行市场化运作。

（三）明晰产权，优化园区开发公司股权结构，建立园区开发公司经营管理“以院为主”的管理体制。重组园区开发公司，以热科院、海南省政府为主要股东，由热科院控股，并按现代企业制度进行规范。建议调整园区开发公司的股权结构如下：一是科技成果展示与示范基地实际土地仍归园区公司使用，同时将热带作物良种良苗产业区规划用地也归园区开发公司使用，为园区开发公司长远发展留有足够的空间。热科院以这两宗土地以及其所属科研机构对园区科技成果支持所形成的地面附着农作物等资产入股，作为第一股东对公司进行控股。二是海南省政府以已投入的基础设施建设资金所形成的资产、以项目形式支持的资金形成的资产入股。三是热农大以园区开发公司注册用地入股，或者热科院用其它资产将注册用地置换到名下（由热科院负责安排该土地原使用人的工作生活），归园区公司使用，在股权结构中予以体现。三是洋浦热作两院生态农业开发中心和华南热带农业大学种苗组培中心所占股份在归属确定后，从有利于园区公司长远发展的角度，做相应调整。另外，在经费投入方面，建议省政府尽快下拨已明确支持的款项，确保核心区热带作物良种良苗产业区建设顺利完成；热科院按年度、按项目从科研经费中拨付给园区开发公司一定的科技成果转化经费，并从热科院试验、示范基地年度预算费用中按年度定额拨付一定的日常管理费用。

（四）建立合理的科技成果流转机制，保障科技成果来源渠道畅通无阻。建立健全科技成果流转机制，充分调动热科院、省农科院等科研机构、海南大学等教学科研单位的积极性，建议：属于热科院的技术和成果，由热科院制定相应的流转机制进入园区；属于海南大学等教育机构、省农科院等科研单位的技术和成果，采用市场化模式引进园区。在具体实践中，园区开发公司探索的在科技成果转化之后（实现产业化），从销售收入中按照一定比例给研究机构和研究者个人以分成的做法，值得推广。

（五）完善扶持园区发展的政策措施。园区发展不能局限于核心区，还要不断加强对示范区和辐射区的建设力度。建议：一是将现有的省政府、儋州市政府制定的有关财政税收、投融资、土地、人才引进、奖励等优惠政策的执行区域扩大到示范区和辐射区，以方便招商引资，扩大辐射面。二是园区管委会要创新思路，制定扶持力度更大、更具操作性的优惠政策，完善企业“孵化器”的功能，引进和健全中介服务机构，拓宽投融资渠道，加大招商引资力度，吸引更多企业进入园区。三是要将园区建设与各相关部门的优惠政策和项目资金联系起来，在全省范围内部署建设园区示范区和辐射区，共同推动园区发展。

（六）充分发挥园区的“公益性”，实现“三大基地”合一。充分调动政府、教学机构、科研机构的积极性，共建“三大基地”。一是省政府继续以项目资金或优惠政策等方式，支持园区的发展，将园区建设成为促进海南传统农业向现代农业转变的示范、培训、推广基地。二是充分利用热科院的人才、技术、科研成果等资源优势，将园区建设成为国家热带农业科技成果转化和产业化基地。三是省政府协调省内有关科研机构、包括新海大在内的所有涉农院校或专业，积极与园区合作，将园区建设成为科技成果转化和教学实践基地